秦前红:关于人大立法模式演进的思考

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  立法作为创制和发现规则的有有一种活动,在近代人民主权和民主理念的影响下,由代议机关来行使几乎成为有有一种常例。但这人立法形式却可能性出显表达民意与尊重专业健康智慧、速率与公平之间的矛盾,也存在名义上尊重自己人格和自治能力与实质上是原因自己在民主剧场中“缺席”的悖论。

  中国人民代表大会制度,是代议民主制度同具体的中国民主实践相结合的产物。行使立法权能是人民代表大会最重要的活动内容。新中国成立后的多部宪法和宪法性文件都规定了全国人民代表大会有权制定和修改法律。但人大实质行使立法权的过程却一波三折。1949年—1956年是人大立法的初始阶段,该阶段在新中国立法史出显了两大里程碑性的事件:其一是一届全国人民代表大会一次会议隆重召开,其二是中国历史上第一部社会主义类型宪法的诞生。在1954年召开的一届全国人大一次会议上,通过了《宪法》和《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方组织法》、《法院组织法》、《检察院组织法》等一系列重要法律。1957年—1976年是人大立法罹遭严重挫折的阶段。在此阶段,唯一享有国家立法权的全国人大除通过1975年宪法外,未制定一部法律。尤为可悲的是人大自身的活动也极不正常,一阵一阵是1965年2月至1974年12月,10年中全国人大竟未曾召开一次会议,1959年后全国人大常委会的工作人员只剩下400多人。1978年至今是中国人大立法的快速成长时期。因应社会主义民主和社会主义法制建设的都要,人大全面加速立法运作的步伐。主要表现在:立法权限体制划分日趋完善,立法权运行体制逐步发展;形成了2个多 既具特色又颇有规模的法的体系。到4003年底止,全国人大及其常委会制定的法律包括法律性文件有400多件,国务院制定的行政法规有4000多件,地方人大及其常委会制定的地方性法规近40000件,部门性规章、地方政府规章多达40000件。与此同時 随着部门法的增多,形成了2个多 包括宪法、行政法、民商法、经济法、社会法、刑法、系统守护进程法等基本部门法和有些有些法的集群在内的较为完整版的法的体系,有些新兴的部门法在法的体系中逐渐存在了重要的地位。更为重要的是渐进主义的修宪最好的法子有效地避免了宪法与社会现实的疏离,生成了体现宪政规律的核心机制(如人权保障、宪法监督)。

  综观中国1978年另2个多 的立法发展,其具有明显的“变革性立法”的特点,意即以立法作为中国经济和社会变革的推进器,以政府主动立法来进行市场帕累托图的培育和社会秩序的建构。其表现特点为:

  1)鼓励前瞻性立法,从既有的关于改革和社会发展的前见出发,进行“探索性”立法。造成法律在内容上超越社会经济和文化现状,在技术表现形式上原则性、概括性规范居多,忽视法律规范后果性帕累托图的设计。)2)鼓励实验性立法。“授权立法”和“先行立法”是这人立法形式的典型表征。所谓“授权立法”是指全国人大及其常委会授予国务院对有些应属“法律规制”的事项制定行政法规,待条件心智成熟的句子的句子 图片 图片 是什么的句子是什么的句子是什么期期后再制定“法律”。先行立法是指地方权力机关可根据地方事务的都要,对应属法律或行政法规调整的事项在还未有法律或行政法规制定时先制定地方性法规。3)强调法律是政策的固化或总结,强调社会现实的变动性高于法律的稳定性。4)忽略法律执行的严格性。法律有有一种这么 至上性,当法律与改革、发展的都要相抵触时,强调法律为改革开放让步。所谓改革要闯“法律的红灯”,执行遵守法律要考量是否是符合“2个多 利于”的方针,均为其典型例证。5)行政机关在启动立法过程方面具有支配性优势,绝大多数立法往往是行政机关管理意志的产物。

  “变革性”立法存在的历史逻辑在于:

  第一、前现代的落后、停滞和现代化发展的“共时性”,要求动员一切国家和社会资源实现“超常规”发展。中国的法制发展是与现代化转型及民族独立几乎同步展开的。中国近现代的发展史中另2个多 缺陷现代化的内在因子;新中国成立后很长一段时间袭承苏联式的发展模式,造成国内政治的深层集中、经济的深层计划、文化的深层单一,造成官方力量的极其强大,民间力量的委弱不振。在民间自由发展力量被长期压抑的情势下,希望中国社会组织组织结构短期内凝聚一股自发的变革力量、渐进地从容地推进社会的现代化断无可能性。于是合理地利用强势的政府资源,以外力来掣动社会的转型与经济、政治体制的变革似成当然之理。又可能性中国现代化的系统守护进程是一场全方位的变革,改革要求的普遍性与系统性必然要求立法来导引、宣示和巩固改革行动。

  第二、中国现代化过程一定上是对外来先进政治、经济、文化体制冲击的发表声明,“与狼共舞”造成外来竞争的巨大压力和时间上的强烈紧迫感。

  国际全球化以风吞浪卷之势将一切民族国家裹挟到现代化的系统守护进程中,众多发达国家和发展中国家的迅猛发展使有些人受到极大震撼和刺激,也使中国的公共决策层感到还能不能主动求变,迎头赶上,还能不能避免被开除球籍的危险。上述特殊的国情决定了中国现代化变革具有自上而下的突进性与较短的过渡性。在这人功利主义的背景之下,造成我国人民代表大会的立法权是在相应的社会关系、市场因素、政治环境还不完整版选泽甚至尚不具备的请况下进行的。此时的立法不再是等候民间社会生活自发形成规则,有些对其有选泽地加以总结并固定到法律中;就说 在社会的转型、发展还不选泽时,先设计好法律框架、自上而下地诱导社会向立法预设的方向演进。

  第三、现代化所要求的架构在中国缺陷本土性的资源。那种以尊重保障人权为根本目的、以有限政府为首要原则、以经济自治为存在基础、以文化多元为关键环境的法律体系在近代中国另2个多 备感隔膜。建国后对军事革命时期动员体制的眷念和强烈依赖以及对法律的深层意识底部形态化避免,将近百年来法制发展的有些可怜积累摧毁殆尽。在法制的一片废墟上扯动现代化的风帆,也当然会要求观念先于行动,法律先于存在。

  第四、“变革性立法”的组织组织结构运行成本较为低廉[1],还能不能保证政府在推进社会转型过程中手段、政策的灵活性和手段的可控制性。其是原因在于:还能不能降低立法权运行组织组织结构成本,还能不能使频繁的法律变动和2个多劲超越社会现状的创新式立法、实验式立法及过渡式立法成为可能性。而频繁的法律变动是不断更新政策导向、保障社会变革方向正确性的最直接有效手段,同時 为政府的不断试错提供了可能性。另外,通过创新式立法、实验式立法以及过渡性立法积累起来的经验也缘何会转型提供了很好的铺垫。上述立法取向在技术操作层面也表现出鲜明特点:法律框架在构建上比较原则化、充满弹性,留下了法律在具体内容上进行变化的空间;实行多层次立法体制,在中央权力机关统一原则性立法的条件下,各地方有所变通、各地域立法也呈现不平衡的态势;各领域立法从不齐头并进,就说 各阶段的侧重点各不相同,本属配套的立法显现出时间上的差序性;立法权运行的整个过程中有 局部的实验性与阶段的探索性,在成功的经验基础上在进行总结和固定。[2]

  “变革性立法”的弊端在于:

  第一、“变革性立法”蕴涵着运用理性建构能力去改造社会和开辟未来的努力。在现代法治国家,法律是社会变革的合法性最好的法子。而法律要实现对社会活动的规范功能,都要从文本走向现实,形成一系列配套的制度。在法治建设较为成功的国家,那些制度会利于生活在其中的公民和团体的发展胜过另外一套制度下的公民和团体。但那些样的制度会在竞争中胜出,从不依赖于理论上的论证是否是缜密以及这人制度覆盖的地域、人口和跨越的时间度,而在于该制度都都要表现出较优的绩效。除此之外对这人制度进行评价还应该将其置于已存在的一套制度序列中。“对传统的任何有有一种产物进行批判,其基础都要始终是该传统的有些有些产物—而那些产物可能性是有些人还能不能够可能性是有些人愿意去质疑的东西;换言之,有些人主张,有有一种文化的特定方面还能不能在该文化的框架内才还能不能得到批判性的检视。”[3]难能可贵这么 ,就说 可能性任何心智尚无足够的能耐在砸碎一切制度框架后对组成这人制度框架的任何帕累托图进行评价。有些,从理性的深层而言,任何心智都这么 有些永远可能性性进化到足够的理性阶段,从而都都要全面掌握各种情势来评判某一制度的优劣。过于强调法律的变革性,无疑会滋生理性万能的浪漫情怀,动摇社会的有序底部形态。

  第二,法律与社会关系、经济基础之间的关系,按照马克思主义的哲学观来说,应该是决定与被决定、反映与被反映的关系。可能性它们之间应有的关系出显

  颠倒,在此种请况下,无论立法者多么聪明,多么完整版地研究和借鉴别国的有利经验,都可能性性完整版避免法律还能不能反映市场经济以及民主政治的客观都要的后果。与之俱来的是会不可避免地出显法律与社会现实脱节甚至走向现实的反面,从而最终出显法律滋彰对社会禁锢逾深的可怕局面。有法聊胜于无法而已。

  第三,“变革性立法”易在法的价值选泽上保持对变动性、适应性的过份偏好,造成牺牲法律的安定性和可预期性。法律依附于政策会是原因法律的朝令夕改,这不仅牺牲了法制的稳定性,引发社会精神上的不安全感,阻滞了政治、经济、文化的发展预期,破坏了社会发展的稳定环境,有些增加了法律实施的成本。

  第四,“变革性立法”易造成立法与执法的脱节,司法丧失终极权威。法治包括2个多 重要的层面:其一,合理厘清政府与人民的关系,避免政府权力来源的合法性,树立有限政府、责任政府的观念;其二,政府以良法来治理社会,管理公民,以利于公序良俗的建立和社会可持续地和谐发展。但法律规则的创制通常关乎利益的重新配置与安排,有些法律制度设计的成败又与制度设计过程中利益各方的协商、沟通、讨价还价是否是充分密切相联。可能性“变革性立法”启动的组织组织结构成本极低,法律制定的民主化程度不高,法律制定修改的系统守护进程颇为简单,造成那些过于反映官方立法者主观意志而忽视社会客观都要的法律难于获得社会的普遍遵从。

  综上所述,“变革性立法”有其存在的历史合理性。随着依法治国方略的确立和全面建设小康社会战略目标的提出,坚持以人为本和追求社会的和谐与可持续发展已成为全体中国人坚定不移的选泽。社会的转型、阶层的分化以及政治经济文化的新情势也要求实现立法模式的战略变迁。笔者以为变迁的途径在于应该 从“变革性立法”走向“自治性立法”

  所谓“自治性立法”是从立法内容到立法形式都体现立法的规律性和审美艺术性的法,其底部形态表现为:

  1)立法价值的自治性。首先法律是人民组织社会生活追求秩序的一致性规则,它还会流行价值的时尚表达,也还会某个自己或少数阶层价值取向的固化。着实法律确立的过程是价值争锋和价值争夺的过程,强者的价值观可能性在利益博弈的过程中或许会获得更多的表达可能性,但应该通过民主系统守护进程和对话理性来使少数获得基本的尊重。其次,立法价值的自治性表现在那些对于维持人类最基本尊严和珍存的价值都要得到社会全体的遵守,也是立法不得变易的对象。再次,立法所追求的根本价值表现为保障人权,维护自由,增加人的自主性,一切立法安排和制度设计不得逾越和侵犯这条底线。

  2)立法规范的自治性。首先它要求法律规范帕累托图的齐备性,假定、避免、制裁规范都要严谨表达,实体性和系统守护进程性要尽量完整版。其次,法律原则反映社会生活的道德向度,体现公平正义的标准,可能性人的理性的局限性,致使成文法还能不能无缝隙地反映和调整社会生活,社会问题图片当然就说 能象“芝麻开门”式的神话一样由成文法提供完整版答案。另2个多 是原因在法律中原则规范不可避免。但还能不能当然以原则规范凌驾与法律规则之上,就说 得因重视法的弹性而牺牲法的可预测性和安定性。最后,立法规范的自治性都要求法律规范具有准确性和鲜明性,做到内容清晰,界限分明。法律规范条文,务求表达清楚,意义确切,造句落细,文字通俗正确。基本立法典,应尽可能性底部形态落细,前后关照,不留明显的逻辑瑕疵。

  3)“自治性立法”重视法的社会演进,以真正的社会都要来决定立法行为,排斥将立法变为政策的“签章行为”。尤其在社会的私权领域要一阵一阵淡化立法者的主观创造和自己恣意,而应更多地依从社会经济文化发展过程中自发的经验与习惯的渐进积累。立法者可能性太过注意在那些领域发挥“创造者”的角色,则极有可能性打乱法治自身演进的规律,最终是原因立法设计中的缺失被转嫁到法律的执行与遵守之中,造成立法运行的组织组织结构成本剧增,形成巨大的法律实施负担。

  4)“自治性立法”要科学厘清政党与立法机关的关系,科学地划分立法机关与执行机关、司法机关的权限。基于中国特有的政治架构,立法当然可能性性成为立法者专门作业的事情,执政党在其中要发挥决定性作用。(点击此处阅读下一页)

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